Proba-forskerne Otto Sevaldson Lillebø og Helene Berg har publisert artikkelen «Arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd – en effektevaluering» i Søkelys på arbeidslivet. Artikkelen er en effektevaluering av et forsøk med arbeidsavklaringspenger (AAP) som lønnstilskudd. Forsøket bestod av tre elementer; lønnstilskudd tilsvarende AAP utbetalt til arbeidsgiver, utvidet oppfølging av arbeidsgiver og tiltaksdeltaker, og utvidet adgang til midlertidig ansettelse. Forsøket ble initiert i revidert statsbudsjett for 2012 som en forsøksordning med varighet fra januar 2013 og ut 2018. Formålet med forsøket var å øke tilknytningen til arbeidsmarkedet for personer med en helserelatert nedsatt arbeidsevne, og personer under 30 år skulle prioriteres. Forsøket ble følgeevaluert av Arbeidsforskningsinstituttet i 2016, og de fant at både arbeidsgivere og arbeidstakere stort sett var fornøyde med ordningen. Proba samfunnsanalyse har hatt ansvar for å gjennomføre effektevalueringen. Målsettingen i analysen var å undersøke effektene på overgang til arbeid for arbeidssøkere som deltok i forsøket med AAP som lønnstilskudd. Hypotesen er at de tre elementene som forsøket bestod av, til sammen skulle øke tilknytningen til arbeidslivet.
Forsøket
Arbeids- og velferdsdirektoratet hadde ansvar for gjennomføring av forsøket, og valgte ut fylker/NAV-kontorer som ble forespurt om å delta. Ett viktig kriterium for å bli valgt ut var at kontoret skulle ha et relativt stort antall mottakere av arbeidsavklaringspenger og at aktuelle distriktene skulle ha et differensiert arbeidsmarked. NAV-kontor i relativt store byer ble derfor valgt ut. Gjennom forsøket ble det finansiert egne (ekstra) stillinger som jobbrådgivere ved NAV-kontorene, og forsøket skulle dermed ikke påvirke ressursene ved NAV-kontoret ellers. Totalt 2033 arbeidssøkere ble registrert som deltakere i tiltaket.
Forsøket bestod altså av tre elementer: lønnstilskudd, utvidet adgang til midlertidig ansettelse og såkalt utvidet oppfølging gitt av en jobbrådgiver. Lønnstilskudd er en del av NAVs ordinære virkemiddelapparat, og er et virkemiddel som subsidierer lønnen til en ansatt som kan antas å ha lavere produktivitet enn det som i utgangspunktet kreves i en jobb. I forsøket var det deltakernes arbeidsgiver som fikk et lønnstilskudd, mens deltakeren ikke lenger fikk AAP. Vanlige lønnstilskudd tillot midlertidig ansettelse på inntil ett år, mens det i forsøket ble gitt anledning til midlertidig ansettelse i opp til tre år. Dette var antatt å senke terskelen ytterligere for bedriftene til å ansette personer med nedsatt arbeidsevne. I tillegg skulle jobbrådgiverne gi «utvidet oppfølging» både til deltakerne og arbeidsgiverne. Etter hvert i forsøket ble det spesifisert fra Arbeids- og velferdsdirektoratets side at oppfølgingen skulle følge en Supported Employment-metodikk (SE). Metodikken kan beskrives i en femtrinnsprosess: (1) innledende kontakt mellomjobbspesialist og bruker, med avklaring og relasjonsbygging, (2) yrkes- og karriereplanlegging, (3) å finne en passende jobb/arbeidspraksis, (4) samarbeid med arbeidsgiver for å utvikle og beholde jobber, samt (5) opplæring og trening på arbeidsplassen.
Datagrunnlag
I analysen baserte vi oss på avidentifiserte registerdata på individnivå fra Statistisk sentralbyrå. Informasjon om AAP-mottakere generelt, og deltakelse i forsøket spesielt, er hentet fra NAVs saksbehandlingssystem Arena. I tillegg har vi inkludert informasjon om sysselsettingsforløp fra AA-registeret, årlig inntekt, som også inkluderer skattbare ytelser fra NAV, koblet på med demografisk informasjon som kjønn, utdanning, landbakgrunn og høyeste fullførte utdanning. Forløpsdataene inneholder start- og stoppmåned for hvert forløp i perioden januar 2011 til og med desember 2017.
Analysestrategi
Siden det var utfordrende å finne en god sammenligningsgruppe til deltakerne i forsøket, valgte vi å basere analysen på aggregerte effekter på NAV-kontornivå, det vil si at vi prøvde å måle effekten av forsøket som sådan, og ikke av tiltakene isolert. Utfallsvariabelen er en sammenligning av sysselsettingen for alle AAP-mottakere ved NAV-kontorer som innførte AAP som lønnstilskudd, med sysselsettingen for den tilsvarende gruppen ved NAV-kontorer som ikke deltok i forsøket, men som ellers antas å være mest mulig lik forsøkskontorene. Sistnevnte kontorer er dermed en kontrollgruppe, og en eventuell forsøkseffekt vil være en sum av effekter av tiltaket for de som deltar og effekter for andre AAP-mottakere ved det samme kontoret. Vi sammenlikner utviklingen før og etter innføringen av tiltaket med å bruke en såkalt forskjell-i-forskjeller metode. I regresjonssammenheng kontrollerer vi for uobserverbar heterogenitet som antas å utvikle seg likt mellom de forskjellige kontorene. Utfallsvariabelen er om en person ved kontoret er sysselsatt eller ikke, henholdsvis 12 og 24 måneder etter at de fikk AAP.
Resultater
Samlet sett tyder resultatene på at det har vært en positiv, men liten, effekt på sysselsettingen blant AAP-mottakere ved kontorene som innførte AAP som lønnstilskudd. Etter 12 måneder hadde sysselsettingen blant AAP-mottakere økt med 1 prosentpoeng mer i forsøkskontorene enn i kontrollkontorene. Mønsteret er noenlunde tilsvarende etter 24 måneder. Samlet er det da en effekt på 1,8 prosentpoeng, og henholdsvis 1,6 og 1,9 prosentpoeng for kvinner og menn.
Det er ikke mulig å fastslå hvilke av de tre elementene i tiltaket som har (eller ikke har) hatt betydning. For eksempel fikk nesten halvparten av deltakerne aldri lønnstilskudd, et element arbeidsgiverne så på som avgjørende ved ansettelse. Det er uvisst hvilken oppfølging disse fikk. Resultatene sier ingenting om hvorvidt tiltaket ville hatt bedre effekt dersom det hadde blitt gjennomført som forutsatt. Deskriptive analyser viser at i de tilfellene der det faktisk ble utbetalt lønnstilskudd, var overgangsraten til arbeid høyere enn for deltakerne som ble rekruttert inn i tiltaket, men som aldri fikk lønnstilskudd. Dette kan ha sammenheng med at for de deltakerne som hadde høyest jobbsannsynlighet i utgangspunktet, var det også lettere å få til en jobb med lønnstilskudd.