Proba har undersøkt hvordan NAVs oppfølging av personer som mottar arbeidsavklaringspenger (AAP), fungerer. Vi har vurdert i hvilken grad og hvordan dialog og kontakt mellom NAV og bruker, samt aktiviteter og tiltak i oppfølgingsløpet, støtter opp under formålet med AAP-ordningen: Å avklare brukers muligheter til å komme i eller beholde jobb.
Prosjektleder i Proba var Pia Dybvik Staalesen.
Bakgrunn
Arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt i perioder hvor man på grunn av sykdom eller skade ikke kan jobbe. I AAP-perioden skal mottaker, i samarbeid med NAV, avklare mulighetene for å beholde arbeid eller komme i arbeid. AAP-mottakere er en prioritert gruppe for veiledning, tiltak og oppfølging i NAV.
Rapporten gir kunnskap om oppfølgingen AAP-mottakere får, og om hvordan oppfølgingen fungerer, sett i forhold til formålet med AAP-ordningen.
Problemstillinger og metode
Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært: Hvordan fungerer NAVs oppfølging av AAP-mottakere, sett opp mot hensikten med ordningen?
Vi har sett på både enkeltelementer i oppfølgingen, og på helheten. Vi har blant annet sett på hvordan kontakt og dialog mellom NAV-veileder og bruker støtter opp om formålet med ordningen, og hvordan arbeidsrettede tiltak, behandling og samtidighet i disse fungerer. Videre har vi belyst om AAP-mottakerne er aktive i egen sak. Til sist har vi vurdert hvordan rammebetingelser som regelverk, saksbehandlingsverktøy og verktøy påvirker NAV-veiledernes arbeid, og hvordan samarbeidet med andre aktører fungerer. En viktig del av studien har vært å vurdere hvordan oppfølgingen fungerer for ulike undergrupper av AAP-mottakere, og for AAP-mottakere i ulike situasjoner.
Datakildene i prosjektet har vært intervjuer med AAP-veiledere og avdelingsledere ved åtte ulike NAV-kontorer av ulik størrelse, i til sammen fem fylker, samt intervjuer med 34 AAP-mottakere. I tillegg har vi systematisert og analysert informasjon fra 40 anonymiserte AAP-saker. Mappene inneholdt anonymiserte samtalereferater, aktivitetsplaner med oversikt over aktiviteter og møter, samt arbeidsevnevurderinger. Vi har også gjennomgått relevant litteratur, samt utvalgte styringsdokumenter og utdrag fra støttemateriell for oppfølgingsarbeidet.
Funn og anbefalinger
Mye god oppfølging i NAV
Hovedinntrykket fra saksmappene og intervjuene med veiledere er at det skjer mye god oppfølging i NAV. Det er mange eksempler på at veilederne er lydhøre for brukernes behov. NAV-veilederne synes opptatt av å møte brukerne på en god måte og bidra til oppfølgingsløp som er i tråd med brukernes ønsker og behov. Porteføljestørrelsen til den enkelte veileder legger imidlertid premisser for hvilken oppfølging det er mulig å gi.
Veiledernes rolle og verktøy i oppfølgingsarbeidet
For å utnytte tiden i AAP-perioden godt, er det av betydning hvordan veilederne prioriterer mellom brukere og oppgaver. Vi finner ingen tydelige mønstre i hvordan veilederne prioriterer mellom ulike brukere eller ulike situasjoner i oppfølgingsarbeidet, utover prioritering av nye søknader og saker som nærmer seg makstid. Prioriteringen av hvilke brukere som skal få oppfølging, og hvilke oppgaver som skal gjøres først, er opp til den enkelte veileder. Veileder er som oftest alene om denne vurderingen.
Vi finner at veilederne i liten grad har en felles arbeidsmetodikk eller et verktøy de kan bruke i oppfølgingsarbeidet. Mange av informantene etterspør verktøy og arbeidsrutiner som er utviklet nasjonalt, og som veilederne kan ta i bruk lokalt.
En stor andel av AAP-mottakerne har psykiske helseplager. Mange av veilederne er usikre på hvordan de skal møte disse brukerne – hva er fornuftig mål for oppfølgingen, hvor mye kan NAV pushe på, hva er riktige tiltak og aktiviteter? Vi finner at veilederne etterlyser mer kompetanse på psykisk helse.
Ulike undergrupper og brukerløp
Vi har sett på hvordan oppfølgingen arter seg og fungerer for ulike undergrupper av AAP-mottakere og AAP-mottakere i ulike situasjoner. Både saksmappene og intervjuene viser at det går et tydelig skille mellom:
1) Saker med lav kompleksitet: Brukere som har et ganske klart og avgrenset utfordringsbilde, hvor diagnosen er klart definert, og det finnes en plan for behandling.
2) Saker med høy kompleksitet: Brukere som har et komplekst utfordringsbilde, og/eller hvor det ikke er tydelig hva som er den helsemessige hovedutfordringen og hva som er behandlingen.
Et funn i undersøkelsen er at oppfølgingen arter seg ulikt for brukere med kompleks problematikk og for brukere med mindre kompleks problematikk. Dette gjelder brukere både over og under 30 år. Materialet vårt tyder på at NAVs oppfølging fungerer best for de som har lite kompleks problematikk.
Dialog og kontakt mellom NAV og bruker
Både intervjuer og saksmapper viser at oppfølgingen er tettest og mest systematisk i starten og på slutten av AAP-løpet. Oppfølgingen i «mellomperioden» varierer mer og kan være mer ad hoc-preget. Vi finner at brukere med kompleks problematikk har noen flere møter i løpet av AAP-løpet enn brukere i saker med lav kompleksitet. Til tross for dette, finner vi at det i mange av de komplekse sakene likevel er mindre fremdrift i saken. Brukerne vi intervjuet, er i all hovedsak fornøyde med møtehyppighet og antall kontaktpunkter med NAV.
Aktiviteter i oppfølgingsløpet: Arbeidsrettede tiltak og behandling
Saksmappene viser at mange brukere deltar i arbeidsrettede tiltak i løpet av AAP-perioden. Både veilederintervjuer og saksmappene viser at unge brukere prioriteres for tiltak. Vi finner at brukers helseutfordringer, og det at helseproblemene ofte er uavklarte, er til hinder for deltakelse i tiltak, selv om tiltakene kan tilrettelegges.
NAV-veilederne erfarer at det er enkelte mangler ved tiltaksporteføljen.
Vår vurdering etter å ha lest saksmappene er også at enkelte brukere kunne startet tidligere i tiltak, dersom tiltakene var bedre tilpasset brukerne. Det gjelder særlig i de komplekse sakene. NAV-veilederne etterspør psykisk helse-kompetanse hos tiltaksarrangørene. NAV-veilederne etterspør også lavterskel-tiltak for personer med sammensatte utfordringer. Veilederne savner dessuten ansatte med helsekompetanse i tiltakene som kan veilede deltakerne i å mestre helseplager og i hva det er mulig å få til til tross for helseplager.
Anbefalinger
For å bidra til at oppfølgingen fungerer bedre for brukere med kompleks og sammensatt problematikk, anbefaler vi at:
- NAV bør gjennomgå tiltaksporteføljen og sikre at denne er bedre tilpasset AAP-mottakernes behov. Vi mener at det særlig er behov for å vurdere hvordan psykisk helse-kompetanse kan inkluderes i tiltakene. I tillegg vurderer vi det slik at en del brukere kan ha god nytte av generell helsekompetanse i tiltakene. Videre er det behov for et helhetlig lavterskel-tiltak for personer med sammensatte utfordringer.
- NAV bør sikre at veilederne har tilstrekkelig tilgang på psykisk helse-kompetanse internt, til å vurdere hva som er riktig oppfølging av brukere med psykiske helseproblemer.
Videre anbefaler vi at:
- NAV bør sikre at veilederne har nødvendige verktøy i oppfølgingsarbeidet, og at disse er enkelt tilgjengelige for veilederne. NAV bør kartlegge hvilke verktøy og kompetanse veilederne savner i oppfølgingsarbeidet, og i samarbeid med veilederne utarbeide enkle verktøy som kan bidra til økt kvalitet på oppfølgingen.
- NAV bør konkretisere hva som ligger i tett oppfølging. Veilederne bør få tydeligere signaler om hvordan de skal prioritere mellom brukere og oppgaver. Det er behov for mer systematikk i hvordan veilederne vurderer og analyserer porteføljene sine. Det er også behov for metoder for å identifisere hvilke brukere og oppgaver veilederne skal prioritere, utover oppgavene som er lovpålagte og har en viss tidsfrist.