På oppdrag for Arbeids- og sosialdepartementet har Proba samfunnsanalyse i samarbeid med Oxford Research kartlagt de klage og påvirkningsmulighetene som søkere og mottakere av AAP (arbeidsavklaringspenger) har. Samlet mener vi at rettssikkerheten i praksis ikke fungerer optimalt når det gjelder AAP. For å styrke rettssikkerheten i AAP-ordningen mener vi det er behov for bedre informasjon til brukere, å forenkle regelverket, å forbedre grensesnittet mellom Nav-kontor og forvaltningsenhetene og å bedre klageadgangen på enkelte bestemmelser.I tillegg bør kompetansen i NAV heves for å sikre likebehandling.
Bakgrunn
Blant de sentrale vilkårene for å motta AAP, er et krav om nedsatt arbeidsevne (folketrygdloven §11-5) og et aktivitetskrav (folketrygdloven §11-6). Brukeren må i utgangspunktet være vurdert å ha behov for spesielt tilpasset innsats (Nav-lovens §14a). Som hovedregel kan ytelsen mottas i fire år, og mottakeren må sende meldekort hver 14. dag. Vedtaksmyndighet for de ulike delene av regelverket er delt mellom Nav kontor og Nav forvaltning.
Ved innføringen av ytelsen het det om aktivitetskravet at mottakeren skulle være under aktiv behandling, ha behov for arbeidsrettet tiltak eller etter å ha prøvd tiltak fortsatt anses å ha en viss mulighet for å komme i arbeid under oppfølging fra Nav. En endring i folketrygdloven §11-6 i 2013 tydeliggjorde koblingen mellom ytelse og tildeling av tiltak, idet formuleringen ”ha behov for tiltak” ble erstattet med ”deltar i et arbeidsrettet tiltak”. Tildeling av arbeidsrettede tiltak er imidlertid ikke hjemlet i folketrygdloven, men i lov om arbeidsmarkedstjenester, noe som innebærer at vedtak om tiltak ikke behandles som et enkeltvedtak, og ikke kan påklages etter forvaltningsloven. Sivilombudsmannen har imidlertid påpekt at avgjørelser om tiltak som utløser rett til økonomiske ytelser som AAP er å betrakte som enkeltvedtak.
Problemstilling
Målet med utredningen har vært å vurdere om de klage- og påvirkningsmulighetene som søkere og mottakere av AAP har, sikrer at de blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte. I undersøkelsen har vi drøftet i hvilken grad søkere og mottakere av arbeidsavklaringspenger sikres rimelig grad av rettssikkerhet. Vi har drøftet om mulighetene for å klage til et overordnet klageorgan er gode nok, og vi har undersøkt brukernes muligheter til å påvirke sitt eget løp gjennom dialog og kontakt med veileder i Nav. Herunder har vi vurdert følgende enkeltspørsmål:
Hvor hensiktsmessig er klageadgangen som gjelder for arbeidsrettede tiltak knyttet til AAP?
Hvor hensiktsmessig er tidsbegrensningen på fire år?
Hvilke konsekvenser får den sterke koblingen mellom tiltaksdeltakelse og ytelse?
Blir det tatt mindre hensyn til sykdom og helseutfordringer i vurderingen av redusert arbeidsevne enn tidligere?
Hvor godt fungerer meldeplikten for de som ikke deltar i et yrkesrettet tiltak?
Funn og anbefalinger
Samlet mener vi at rettssikkerheten i praksis ikke fungerer optimalt når det gjelder arbeidsavklaringspenger. For å styrke rettssikkerheten i AAP-ordningen mener vi det er behov for følgende:
- bedre og enklere informasjon til brukerne om regelverk, vedtak og klageadgang
- sørge for likebehandling av brukere ved å heve kompetansen hos ansatte i Nav
- vurdere forenklinger i regelverket
- forbedre grensesnittrutinene mellom Nav-kontor og forvaltningsenhetene
- bedre klageadgangen på enkelte bestemmelser
Regelverket for AAP oppleves som komplekst å forvalte og vanskelig å forstå for brukerne. Det synes som om idealet om at like tilfeller skal behandles likt, neppe oppfylles fullt ut. Det er uheldig at Trygderettens prøvingskompetanse er innskrenket sammenlignet med tidligere.
Det varierer hvor fornøyde brukerne er med den bistanden de har fått fra Nav knyttet til AAP, og med de mulighetene de har hatt til å påvirke eget løp. Mange av de vi har intervjuet er fornøyde. Vi finner imidlertid at brukerne har manglende forståelse av regelverket og av hvilke beslutninger de kan klage på. Brukerne får svært mye skriftlig informasjon om AAP. Denne informasjonen oppleves som vanskelig tilgjengelig, det er til dels lange brev og tungt språk. Det er vanskelig for brukerne å skille de ulike vedtakene fra hverandre og forstå innholdet i det enkelte vedtak.