Evaluering av pilotprosjekt om saksflyt og retur

Proba har på oppdrag for Utlendingsdirektoratet (UDI) evaluert et pilotprosjekt for bedre saksflyt og raskere retur. Piloten har vært et samarbeidsprosjekt mellom UDI, Utlendingsnemnda (UNE) og Politiets utlendingsenhet (PU). Piloten hadde som mål å øke andelen som returnerer blant dem som får avslag på asylsøknaden. Målgruppen skulle være asylsøkere fra land med høy avslagsprosent. Tiltakene i piloten inkluderte:

• Redusert saksbehandlingstid
• Samordning av mål i utlendingsforvaltningen
• Strategisk mottaksplassering
• Vedtakssamtaler med søkere med avslag
• God returinformasjon
• Rask uttransportering i tilfeller hvor personer med avslag ikke returnerer assistert eller selvorganisert

Evalueringen av ROP-piloten har hatt fire problemstillinger:

• Oppnår piloten som helhet målet om at en større andel returnerer til hjemlandet raskt etter avslag, og fortrinnsvis ordinært (selvorganisert) eller assistert?
• I hvilken grad oppnås målene som er definert for de enkelte tiltakene?
• Hvordan fungerer samarbeidet mellom etatene?
• Er det uintenderte effekter av piloten(som helhet eller av enkelttiltak)?

I tillegg skulle vi gjøre en nytte-kostnadsvurdering av prosjektet.

Vi har i tillegg vurdert ordningen med orienteringssamtaler som gjennomføres på mottakene av regionsansatte i UDI. Vedtakssamtalene i piloten og orienteringssamtalene har samme hovedintensjon. Målet er at søker skal forstå vedtaket og hvilke handlingsalternativer vedkommende har. Samtalene skjer imidlertid på ulike tidspunkt i asylprosessen, på forskjellige steder – henholdsvis på mottak og på UDI sentralt, og det er noe ulike målgrupper. UDI ønsket en gjennomgang av hvordan de to samtaletypene er organisert og gjennomført, samt en vurdering av måloppnåelse og kostnader.

Om gjennomføringen av piloten og evalueringen
Det har vært utfordringer i gjennomføringen av piloten og evalueringen. De lave asylankomstene i første halvår i 2015, og senere de svært høye ankomstene gjennom høsten, påvirket både piloten og evalueringen på ulike måter. De lave ankomstene gjorde at antall personer fra den opprinnelige målgruppen (enslige menn fra Afghanistan) som var tatt inn i piloten, var vesentlig lavere enn planlagt. Målgruppen ble derfor utvidet med flere nasjonalitetsgrupper, noe som hadde stor effekt på informasjonsflyt og samhandling mellom de involverte etatene. Det lave antallet personer i piloten gjorde det mulig å utvide evalueringen til å inkludere UDIs orienteringssamtaler i det som skulle evalueres.

De høye ankomstene høsten 2015 gjorde at store deler av utlendingsforvaltningen måtte prioritere ned oppgaver som ikke var knyttet til å håndtere den akutte situasjonen. Beredskapssituasjonen påvirket UDI og Politiets utlendingsenhet (PU) i større grad enn Utlendingsnemnda (UNE), og hadde derfor innflytelse både på gjennomføringen av tiltakene i piloten, og på evaluators tilgang på informanter og løpende tilgang til data og informasjon.

Hovedfunn – ROP-piloten
Det har ikke vært mulig å vurdere effekten av ROP-piloten som planlagt fordi flere av tiltakene som skulle utgjøre helheten ikke er gjennomført. Det at målgruppen ble utvidet til å omfatte svært mange nasjonaliteter og følgelig mange involverte enheter og saksbehandlere, kombinert med manuell merking og oppfølging av saker, skapte ytterligere utfordringer for piloten.

Evalueringen finner at selv om samarbeidet i den operative flytgruppen i piloten/prosjektet fungerte godt for løpende informasjonsutveksling, ble det svært utfordrende å videreformidle informasjon så bredt (flere saksbehandlere, enheter og ledere) som det var behov for når målgruppen ble utvidet.

Evalueringen finner at ROP ikke har vært godt forankret i PU og at det har vært mindre samarbeid mellom UDI/UNE og PU enn det som var tenkt. Proba antar at årsakene til at UDI og PU ikke har gjennomført tiltakene slik de var planlagt, er det store presset på organisasjonene som følge av høye ankomster og noe mangelfullt eierskap og interesse for ROP i deler av etatene. Vi har videre inntrykk av at det er vanskelig å få etatene/avdelingene engasjert i aktiviteter som ikke bidrar til en bedre måloppnåelse for den aktuelle enheten isolert sett.

Hovedfunn – Orienteringssamtaler
UDI har gjennomført orienteringssamtaler med utreisepliktige asylsøkere fra 2013 til 2015. Orienteringssamtalene rettet seg i utgangspunktet mot lengeværende utreisepliktige (avslag i to år eller mer). I 2014 og 2015 har flere grupper vært prioritert, som enkelte nasjonaliteter, personer som nylig har fått avslag og barnefamilier. I praksis har retursaksbehandlerne tilpasset hvem de har snakket med til beboermassen ved det enkelte mottak. Probas oppfatning er at orienteringssamtaler i større grad enn vedtakssamtalene inngår som et konkret ledd i returarbeidet på mottaket. I praksis har mange av orienteringssamtalene vært med personer som har kompliserte saker. Med unntak av etiopiere som fikk orienteringssamtale i 2014, finner evalueringen ingen positiv effekt på tilbøyeligheten til å søke assistert retur av orienteringssamtaler i noen av analysene.

De statistiske funnene gjenspeiler funnene fra observasjon av orienteringssamtaler og intervjuer med retursaksbehandlere og mottak. De som har fått orienteringssamtaler er i stor grad definert som utfordrende å returnere, har ofte kompliserte saker og oppfatter av ulike grunner ikke assistert retur som et alternativ. Det er i stor grad derfor de får tilbud om en slik samtale.

Evalueringen finner at samtalene er krevende for alle parter, men at de fungerer godt, at returrådgiverne på regionkontorene er kompetente, trygge og fleksible i situasjonen.

Anbefalinger