Proba samfunnsanalyse evaluerte i 2010-2011 innføringen av arbeidsevnevurdering som oppfølgingsmetodikk i NAV. Vi har nå gjennomført en oppfølgingsundersøkelse som ser på utviklingen i bruken av arbeidsevnevurderinger det siste året, samt kvaliteten i arbeidsevnedokumentene. Vi finner at kvalitet og kompetanse har fått økt oppmerksomhet, og er blitt bedre på noen områder. Det er imidlertid fortsatt store utfordringer. Vi peker særlig på svakheter når det gjelder å involvere brukerne i prosessen med arbeidsevnevurderinger.
Arbeidsevnevurdering som metode
Arbeidsevnevurdering er del av et nytt oppfølgingsregime for brukere som har behov for bistand rettet mot arbeid. Arbeidsevnevurderingen skal gi en vurdering av personens samlede ressurser og hindringer sett i relasjon til krav og forventninger i arbeids- og hverdagsliv. Den skal bygge på brukerens egenvurdering og en ressursprofil som utarbeides av NAV i samhandling med brukeren. Arbeidsevnevurderingen er en helhetsvurdering basert på den samlede informasjonen om så vel brukerne som arbeidsmarkedet/arbeidslivet.
Arbeidsevnevurdering som metode bygger på tre sentrale prinsipper:
- Et relasjonelt perspektiv på arbeidsevne – det vil si at brukerens forutsetninger må ses i relasjon til krav og forventninger i arbeidsmarked/arbeidsliv
- Fokus på brukerens ressurser og muligheter framfor begrensninger
- Reell brukermedvirkning
Arbeidsevnevurdering har flere funksjoner i NAV: Den skal gi grunnlag for å avdekke behov for arbeidsrettede tiltak og/eller annen oppfølging, grunnlag for å utarbeide en aktivitetsplan for brukeren, og den har en funksjon i vurderingen av inngangsvilkårene for inntektssikringsordninger.
Problemstillinger i evalueringen
Proba samfunnsanalyse følgeevaluerte implementeringen av arbeidsevnevurdering i NAV i perioden 2010-2011, på oppdrag for Arbeids- og velferdsdirektoratet. Vi leverte en sluttrapport fra evalueringen høsten 2011 (Proba-rapport 2011-06: Arbeidsevnevurdering i NAV. Evalueringsrapport). Arbeids- og velferdsdirektoratet har bestilt en oppfølging av denne evalueringen, der vi særlig ser på endringer i bruken av og kvaliteten i arbeidsevnevurderingene.
Hovedformålet med oppfølgingsundersøkelsen har vært å undersøke utviklingen i gjennomføringen av arbeidsevnevurderinger det siste året. Vi har lagt vekt på å følge opp de utfordringene vi fant i 2011. Vi belyser utviklingen i ledernes og veiledernes oppfatning om:
- Organiseringen av arbeidet og kvaliteten i henvisninger til arbeidsevnevurderinger
- Brukermedvirkning, vektlegging av brukerens ressurser og arbeidslivsperspektivet i arbeidsevnevurderingene
- Kontorenes kvalitetsarbeid og kompetanseutviklingstiltak
- Nytte og effekter av metoden
På bakgrunn av spørsmål som ble reist og utfordringer som vi fant i 2011, har vi denne gangen også vurdert kvaliteten i selve arbeidsdokumentene som blir utarbeidet, og vi har kartlagt NAV fylkeskontorenes arbeid for bistå i kvalitetsutviklingen, samt kontorenes nytte av dette arbeidet.
Vi har benyttet flere datakilder i evalueringen: Spørreundersøkelser til nærmere 1.000 ledere og veiledere ved alle landets NAV-kontorer, statistikk fra NAV, intervjuer med 18 kompetansekoordinatorer/-veiledere ved NAV fylkeskontorer, intervjuer med 38 veiledere, samt en gjennomgang av et tilfeldig utvalg på 60 arbeidsevnedokumenter.
Hovedkonklusjoner
I hovedevalueringen fant vi en del utfordringer knyttet til kvaliteten i prosessene med å gjennomføre arbeidsevnevurderinger, samt kvaliteten i selve arbeidsevnedokumentene, slik det ble formidlet av lederne og veilederne. Utfordringene dreide seg særlig om dialogen med brukerne og brukermedvirkning, å vektlegge brukerens ressurser, å få til et relasjonelt perspektiv på arbeidsevne, samt kartleggingsarbeidet forut for arbeidsevnevurderingene. Undersøkelsen viste at det var store variasjoner i praksis mellom NAV-kontorer og mellom veiledere ved ett og samme kontor. Resultatene tydet også på at kvaliteten i selve arbeidsevnedokumentene var svært varierende.
Undersøkelsen i 2012 viser at:
- Det er små endringer i brukermedvirkning i prosessen med å gjennomføre arbeidsevnevurderinger. Til tross for at dette er et helt sentralt prinsipp for metoden, har det fått relativt lite oppmerksomhet.
- Det er en økt bevissthet om å vektlegge brukerens ressurser, men det er uvisst om det har skjedd en endring i praksis.
- Når det gjelder arbeidslivsperspektivet tyder undersøkelsen på at det har vært en bedring, og temaet får stor oppmerksomhet. Det er likevel fremdeles store mangler på dette området.
- Vi finner ingen kvalitetsforbedring i kartleggingen/behovsvurderingen som skjer før en arbeidsevnevurdering.
- Kvaliteten i selve arbeidsevnedokumentene er gjennomgående dårlig, sammenliknet med det som oppfattes som ”godt nok”. Vi har imidlertid ikke tilsvarende data fra 2011, og kan derfor ikke si noe om endringer i kvaliteten på dokumentene.
Vi finner en svært positiv utvikling fra 2011 til 2012 når det gjelder kontorenes kvalitetsarbeid og kompetanseutviklingstiltak, og det er større oppmerksomhet på kvaliteten av arbeidsevnevurderinger generelt. NAVs fylkeskontorer gjør et godt arbeid for å bistå kontorene, som oppfattes som svært nyttig både blant ledere og veiledere.