På oppdrag for Arbeids- og velferdsdirektoratet har Proba samfunnsanalyse og Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) undersøkt hvordan Nav-kontorene forstår sitt forebyggende ansvar etter kapittel 3 i sosialtjenesteloven, og hvordan dette ansvaret kommer til uttrykk i praksis. Vi har gjennomført dokumentstudier, innledende intervjuer med nasjonale aktører, en strukturert breddekartlegging ved 20 Nav-kontorer, casestudier i seks kommuner og en avsluttende dialogkonferanse.

Et uklart ansvar – men mye innsats

Et sentralt funn er at det forebyggende ansvaret gjennomgående oppleves som uklart, både blant Nav-ledere, avdelingsledere og administrativ ledelse i kommunene. Selve forebyggingsbegrepet kan forstås både snevert – at Nav er «siste utvei» og at forebygging må skje før innbyggeren kommer til Nav – og bredt, der Nav har en viktig rolle i å hindre at problemer eskalerer og i å forebygge utenforskap på sikt. Flertallet av informantene legger en bred forståelse til grunn. En Nav-leder formulerte det slik:
«Kapittel 3 i sosialtjenesteloven – vi har det jo i ryggraden, men kanskje ikke i pannebrasken.»

Til tross for usikkerheten driver alle kontorene forebyggende arbeid, og mange driver med mer forebygging enn lederne selv hadde reflektert over. Innsatsene har ofte andre «merkelapper» enn forebygging – som «tidlig innsats», «barnefattigdom» eller «ungt utenforskap».

Forebygging på ulike nivåer

Nav-kontorene driver tre typer forebyggende innsats. Den universell forebyggingen, som er rettet mot hele befolkningen, får lite systematisk oppmerksomhet, og kontorene er ofte usikre på egen rolle her. Likevel finnes det eksempler på at Nav bidrar inn i kommuneplaner, områdesatsinger og annet levekårsarbeid. Enkelte kontorer har en ordning som går ut på at gjeldsrådgivere og familieveiledere møter innbyggere på nøytrale arenaer som bibliotek og helsestasjon for å senke terskelen for kontakt.

Selektiv forebygging innrettet mot utsatte grupper utgjør hoveddelen av kontorenes forebyggende innsats, og er ofte prosjektfinansiert. Innsatsen retter seg særlig mot tre grupper: Mot ungdom, gjennom tilstedeværelse på videregående skoler, erfaringskonsulenter og oppsøkende gjeldsrådgivning; mot utsatte familier ved bruk av familiekoordinatorer med hjemmebesøk og helhetlig oppfølging av barn og voksne; og flyktninger, gjennom tidlig samarbeid med flyktningtjenesten om bosetting og overgang fra introduksjonsprogram. Indikativ forebygging skjer i den individuelle oppfølgingen gjennom helhetlig kartlegging, barneperspektiv, økonomisk veiledning etter sosialtjenestelovens § 17, og tverrfaglig samarbeid.

Bolig framstår som særlig krevende å jobbe forebyggende med, fordi ansvaret er fragmentert og leiemarkedet er presset mange steder.

Innsatsen springer som oftest ut av behov Nav-kontorene selv erfarer, supplert av statlige styringssignaler knyttet til ungdomsgarantien og barneperspektivet i Nav.

Samarbeid som forebyggende grep

Samarbeid med andre tjenester trekkes fram som et av de viktigste forebyggende grepene – flere kontorer mener systematisk samarbeid er den viktigste forebyggende innsatsen de bidrar med. Det som fungerer, er faste kontaktpersoner og møtepunkter, realistiske samarbeidsavtaler, felles fagsamlinger og tilstedeværelse hos andre tjenester.

Samtidig oppleves Nav av andre tjenester som rigid og lite tilgjengelig, Navs mandat for forebygging er uklart for samarbeidspartnerne, og taushetsplikt mellom tjenestene kan hindre informasjonsdeling. Samarbeidet med frivillig sektor handler oftest om praktisk bistand og aktivitet til brukere og deres familier; strategisk samarbeid med faste møter eller frivillighetskoordinator er sjeldnere, og kontakten er ofte personavhengig.

Partnerskapet og Navs rolle i kommunen

Forebygging er sjelden et eksplisitt tema i partnerskapsmøtene mellom Nav-kontorenes statlige og kommunale eier. Statlig styringslinje «tar mye plass» med tydelige krav i mål- og disponeringsbrevet, mens det varierer hva den kommunale styringslinjen ønsker å prioritere. To styringslinjer og ulike saksbehandlingssystemer skaper også praktiske hindre for helhetlig oppfølging.

Det varierer mye Nav-kontorene imellom hvor godt Nav involveres i kommunens generelle forebyggende arbeid – noen kontorer er sentrale kunnskapsleverandører til kommunen og involveres i strategiske prosesser, andre står mer på siden av kommuneorganisasjonen. Lederens engasjement, deltakelse i ledergrupper og kontorets organisatoriske plassering har betydning for hvilken rolle Nav-kontoret får i kommunens øvrige forebyggende arbeid.

Anbefalinger

Vi anbefaler at Arbeids- og velferdsdirektoratet tydeliggjør hva som er rimelig å forvente av den forebyggende innsatsen på de ulike nivåene i Nav. Det er imidlertid viktig å ikke konkretisere lovbestemmelsen for mye. Det er viktig å bevare frihet til å tilpasse innsatsen til lokale behov. Navs ansvar i forebygging må også kunne defineres relativt til hva andre tjenester i kommunen gjør.

Vi anbefaler at Arbeids- og velferdsdirektoratet sprer kunnskap om gode eksempler, og bruker pedagogiske styringsvirkemidler og veiledning for å gi retning til Nav-kontorenes arbeid. Forebygging bør få større plass i partnerskapsmøtene, slik at statlig og kommunalt ansvar ses bedre i sammenheng. Kommunene bør på sin side bruke Navs innsikt mer systematisk i planarbeidet. Til sist peker vi på et behov for å samordne statlige tilskuddsordninger som er aktuelle i Nav og kommunenes forebyggende innsats.

Prosjektleder i Proba var Pia Dybvik Staalesen.