På oppdrag fra Utdanningsdirektoratet har Deloitte i samarbeid med Proba samfunnsanalyse evaluert etterlevelsen av barnehageloven og tilsyn på barnehageområdet. Formålet med evalueringen har vært å etablere et helhetlig kunnskapsgrunnlag om etterlevelse av barnehageloven, om hvilke deler av regelverket det er knyttet størst utfordringer til å etterleve, og om hva som bidrar til å henholdsvis fremme og hemme regeletterlevelse.

Oppdraget omfattet fire evalueringstemaer:

• Kommunenes organisering av eier- og myndighetsrollen og barnehagemyndighetens regeletterlevelse
• Barnehageeiernes og barnehagenes regeletterlevelse
• Statlige myndigheters komplementære tiltak, inkludert statsforvalternes tilsyn
• Gode praksiser for regeletterlevelse

Et hovedfunn er en tydelig konsensus blant en betydelig andel av styrerne og eierne om at bemanning og kompetanse er de desidert største utfordringene i sektoren. Både styrere og eiere rangerer kravene til pedagogisk bemanning og grunnbemanning som de vanskeligste å etterleve. Dette er samtidig ikke isolerte utfordringer, men derimot grunnleggende faktorer som påvirker evnen til å etterleve en rekke andre krav. Evalueringen beskriver en sektor der det er et betydelig gap mellom regelverkets ambisjoner og krav på den ene siden, og de økonomiske og praktiske rammebetingelsene i mange barnehager på den andre. Stramme økonomiske rammer gjør at bemanningsnormen fungerer som et tak fremfor et gulv.

Funnene indikerer at forbedret regeletterlevelse ikke bare handler om å justere regelverk eller lage flere veiledere, men i vel så stor grad om å adressere de underliggende strukturelle utfordringene knyttet til ressurser, rekruttering og kompetanse. Uten en styrking av disse fundamentale forutsetningene, vil barnehagene fortsette å befinne seg i det som kan omtales som en krevende spagat mellom lovens krav og hverdagens realiteter.

Evalueringen avdekker også betydelige utfordringer knyttet til kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet. Dels er kravet i barnehageloven § 11 om en organisering som er «egnet til å ivareta tilliten til kommunens upartiskhet», svært krevende å etterleve i praksis, og dels er selve utøvelsen av myndighetsoppgavene preget av svakheter. Samlet sett fremstår barnehagemyndigheten i mange kommuner som underdimensjonert og mangelfullt rustet til å ivareta sitt komplekse samfunnsoppdrag.

Et annet viktig funn er at internkontroll, som er lovens primære verktøy for å sikre systematisk regeletterlevelse, ikke synes å fungere etter hensikten i store deler av sektoren. Selv om de fleste oppgir å ha etablert systemer, er det betydelig usikkerhet knyttet til innholdet i systemene og hvorvidt de bidrar til å sikre regeletterlevelse. Her avdekkes også et sentralt paradoks: den systematiske internkontrollen som er ment å avdekke og dokumentere avvik, for eksempel knyttet til utilstrekkelig bemanning, blir selv nedprioritert på grunn av den samme ressursmangelen. Dette skaper en negativ sirkel som svekker eiers styringsinformasjon og mulighet til å gjøre treffsikre forbedringer.

Samtidig viser evalueringen at ikke alle opplever utfordringer med å etterleve barnehageloven. 19 prosent av barnehagemyndighetene, 34 prosent av barnehagestyrerne og 30 prosent av barnehageeierne oppgir at de ikke har slike utfordringer.

Evalueringen har også identifisert noen konturer av god praksis. På kommunenivå kjennetegnes god praksis av en kapabel og uavhengig barnehagemyndighet. På barnehageeier- og barnehagenivå kjennetegnes god praksis av en ressurssterk og lærende organisasjon. Forskjellen mellom de som lykkes og de som strever, ligger altså ikke primært i vilje, men i forutsetninger. De som lykkes, har en robust grunnmur av ressurser og kompetanse som gjør dem i stand til å jobbe systematisk med kvalitet, og å reflektere rundt betydningen av bestemmelsene i regelverket slik at de får en god forståelse av hva disse betyr i praksis. De som ikke lykkes, er fanget i en evig «brannslukking» der man har mer enn nok med å håndtere den daglige driften. For å løfte de som strever, må gapet mellom deres forutsetninger og lovens krav reduseres.

Vi utledet ni anbefalinger. De viktigste blant disse er:

• Barnehageloven bør gjennomgås og revideres med formål om en struktur og et innhold som i økt grad tydeliggjør ansvarsfordelingen mellom aktørene i sektoren.
• Bemanningsnormen og kravene om tilfredsstillende bemanning bør gjennomgås med formål om å tydeliggjøre kravene og redusere tolkningsrommet. I tillegg bør det vurderes hvorvidt bemanningskravene bør styrkes for å redusere det som fremstår som et vesentlig gap mellom dagens bemanningsnorm og det som er å anse som tilfredsstillende bemanning.
• Tiltak for å øke rekrutteringen til barnehagelæreryrket bør opprettholdes og styrkes, for å motvirke dagens utvikling der det blir stadig mer utfordrende å rekruttere barnehagelærere.
• Barnehageloven § 11 om uavhengig organisering bør revideres.

Kontaktperson i Proba er Jens Plahte.

Se også oppslag på Utdanningsdirektoratets hjemmeside og på Deloittes hjemmeside.